Acumulação de bolsas da CAPES e FNDE
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Contexto histórico.
Em decorrência de um relatório de auditoria elaborado pela Controladoria Geral da União (CGU), em 2015, foi identificado que ocorreu o acúmulo de recebimento de bolsas por alunos pesquisadores participantes de programas da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES) e de programas gerenciados pelo Ministério da Educação (MEC), mas financiados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE).
De acordo com o relatório da CGU, somente no ano de 2014, mais de 7 mil alunos receberam, ao mesmo tempo, bolsas da CAPES e do FNDE. Os programas em que foram apontadas as acumulações de bolsas são os mais diversos, destacando-se:
A partir desse relatório da CGU, a CAPES passou a notificar todos esses alunos para que devolvessem o valor da bolsa recebida, corrigido monetariamente. Isso representa, em muitos casos, mais de cinquenta mil reais:
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Essa acumulação de bolsas era legal?
A resposta a esse questionamento pode ser dividida em 2 momentos: (a) quando da concessão e pagamento das bolsas e (b) após o relatório de auditoria da CGU.
Isso, porque, na época do pagamento das bolsas, a CAPES, o FNDE e as instituições federais de ensino não viam nenhum problema na acumulação das bolsas. Há diversos documentos oficiais que deixam claro que o pagamento de bolsa da CAPES poderia ser feito em conjunto com outro auxílio pago pelo FNDE.
A própria CAPES, conforme diz o relatório da CGU, disse que “não há procedimento sistemático de cruzamento entre os bancos de dados da CAPES e FNDE, visto que a vedação prevista nos regulamentos não explicita este impedimento, tratando apenas dos acúmulos entre as agências públicas de fomento”. O FNDE, por sua vez, afirmou na Nota Técnica nº 22/2017/CGAUX/DIGEF que entendia ser possível a acumulação das referidas bolsas. Além disso, todas as instituições federais de ensino responsáveis pelos alunos e projetos desenvolvidos também anuíram com os pagamentos das bolsas acumuladas.
Havia, portanto, um conjunto de interpretações legais que permitiu a acumulação das bolsas da CAPES e do FNDE. Isso implica dizer que, na época, a acumulação das bolsas foi tida como correta.
Contudo, a partir do já citado relatório de auditoria da CGU de 2014, a acumulação das bolsas da CAPES e do FNDE foi considerada indevida, especialmente por contrariar o art. 1º, § 3º, da Lei nº 11.273/2006, e o art. 1º, § 1º, da Portaria Conjunta nº 01/2010 CAPES/CNPQ.
Assim, a CAPES acatou a recomendação da CGU e passou a adotar medidas para reaver os valores pagos indevidamente aos bolsistas pela acumulação de bolsas da CAPES com as do FNDE.
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Afinal, os valores recebidos devem ser devolvidos para a CAPES?
É sabido que os órgãos públicos podem revisar seus atos em caso de vício ou ilegalidade. E foi isso que aconteceu, pois a CAPES, orientada pela CGU, reconheceu como indevida a acumulação das bolsas e está exigindo a devolução dos valores.
Entretanto, a restituição dessas bolsas pelos alunos pesquisadores esbarra nos princípios da segurança jurídica e boa-fé do administrado. É que, em primeiro lugar, porque o pagamento das bolsas era considerado regular por todas as instituições envolvidas (CAPES, FNDE e universidades), o que deixa clara a boa-fé de quem recebeu os recursos. Em segundo, porque as bolsas recebidas possuem natureza alimentar, pois visam dar condições de subsistência e contribuir com a manutenção do aluno de pós-graduação (alimentação, moradia, transporte, etc).
Ou seja, as bolsas foram recebidas de boa-fé (amparadas na interpretação legal dada pelas próprias entidades na época) e foram usadas para a subsistência do aluno pesquisador, o que, de acordo com o ordenamento jurídico, torna impossível a devolução dos valores.
A Justiça Federal, que é quem tem competência para decidir sobre processos envolvendo a CAPES, já se manifestou em diversas situações, sempre no sentido de que afirmar a devolução desses valores é indevida:
Logo, ainda que a cumulação das bolsas da CAPES e FNDE tenha sido considerada ilegal na auditoria da CGU, a devolução desses valores não é devida, pois se trata de verbas alimentares recebidas de boa-fé.
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